Лучший сайт адвокатской палаты – 2016
Блоги пользователей
Предложение о сотрудничестве
Новые правила регулирования трансграничных банкротств в Европейском Союзе
Отказ во взыскании судебных расходов (судебных издержек) при удовлетворении иска
Правила взаимодействия с адвокатами. Пособие для доверителей.
Поездка к коллегам в Германию
Запись блога

Заключение эксперта АПМО Александра Зака по законопроекту, направленному на совершенствование правового регулирования оказания гостиничных услуг и классификации объектов туристской индустрии


Экспертный совет АПМО
17.02.2017 12:49

В соответствии с письмом Руководителя ФКУ «Аппарат Общественной палаты Российской Федерации» от 06.02.2017 № ЭАЦ/280 Экспертный совет Адвокатской палаты Московской области сформулировал следующие ответы на поставленные вопросы: 

1. Позволят ли предлагаемые в законопроекте меры усовершенствовать правовое регулирование деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по оказанию гостиничных услуг?

Представленный на экспертизу законопроект не столько совершенствует правовое регулирование деятельности по оказанию гостиничных услуг, сколько создает новое правовое регулирование:

- в Федеральный закон от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» вводится понятие «Гостиница, или иное средство размещения», «гостиничные услуги»;

- вводится требование обязательной классификации гостиниц вместо существовавшей ранее в соответствии с п. 3 Порядка классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи, осуществляемой аккредитованными организациями добровольной классификации;

- устанавливается административная ответственность за нарушение требования об обязательной классификации и о введении потребителя в заблуждение при использовании недостоверных сведений о классификации гостиниц и иных средств размещения.

Вновь создаваемое проектом закона правовое регулирование является основой для обеспечения качественного перехода от добровольной сертификации гостиниц на соответствие классификационным требованиям различных систем к принудительной классификации гостиниц и иных средств размещения.

В соответствии с Поручением, данным Президентом Российской Федерации по итогам заседания Президиума  Государственного совета от 17.09.2015 Пр-1893ГС, п.1б абз. 2 Правительству Российской Федерации было поручено до 1 февраля 2016 года внести в законодательство изменения, предусматривающие обязательную классификацию средств размещения. Таким образом, рассматриваемый законопроект является не только актуальным и своевременным, но и даже несколько запоздалым, учитывая, что его принятие в значительной степени связано с подготовкой к проведению в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года.

В целом введение единых требований к классификации гостиниц и иных средств размещения будет способствовать росту качества гостиничных услуг, развитию конкуренции на рынке и положительно скажется на развитии внутреннего туризма. 

2. Целесообразность поэтапного перехода к обязательной классификации объектов туристской индустрии на территории Российской Федерации в следующем порядке: с 1 января 2018 года - в отношении гостиниц и иных средств размещения с номерным фондом более 50 номеров, с 1 января 2019 года - в отношении гостиниц и иных средств размещения с номерным фондом более 15 номеров, с 1 января 2020 года - в отношении всех гостиниц и иных средств размещения. 

Экспертный совет одобряет концепцию поэтапного перехода к обязательной классификации гостиниц и средств проживания и полагает, что такая концепция позволит субъектам малого предпринимательства подготовиться к изменению правового регулирования. Вместе с тем, экспертный совет обращает внимание, что к пояснительной записке не приложены обоснования разделения средств размещения по указанным признакам, что, на наш взгляд, имеет существенное значение.

Имея статистику по количеству средств размещения с тем или иным номерным фондом можно было бы сделать вывод об обоснованности предлагаемого разделения по количеству номеров в средстве размещения.

Кроме того, у экспертного совета возникают сомнения в части необходимости обязательной классификации средств размещения малой вместимости (от одного до пяти номеров). Такого рода средства размещения, как правило «семейные мини-гостиницы» на 2-3 номера по сути, ничем не отличаются от сдачи меблированных комнат внаем, которая не подпадает под законодательное регулирование.

Также, экспертный совет настоятельно обращает внимание общественной палаты, что по смыслу закона, уже с 1 января 2018 года потребуется обязательная классификация значительного числа монастырей и мест размещения паломников. Сам по себе факт присвоения звездной классификации средству размещения религиозной организации может быть воспринят верующими как насмешка, поскольку размещение послушников, монахов и паломников в религиозной организации обусловлено духовными потребностями человека, а не установленным уровнем комфорта. 

3. К каким последствиям на практике может привести введение запрета на предоставление гостиничных услуг без свидетельства о предоставлении гостинице соответствующей категории, а также на использование категории, не соответствующей указанной в свидетельстве.

Экспертный совет всецело поддерживает запрет и административное наказание за использование владельцем средства размещения (гостиницы) категории, не соответствующей указанной в свидетельстве. Подобного рода обман потребителя является актом недобросовестной конкуренции, существенно нарушающим права и законные интересы как потребителя, так и других, добросовестных участников рынка. Введение запрета положительно скажется на обеспечении законных интересов граждан, повышении доверия, развитии внутреннего туризма.

Вместе с тем, дать ответ на вопрос о практических последствиях введения запрета на предоставление гостиничных услуг без свидетельства о предоставлении средству размещения соответствующей категории невозможно, не имея сведений о содержании нормативно-правового акта, который будет устанавливать требования к классификации средств размещения. 

Если  исходить из правового регулирования существующего в данный момент (Приказ Министерства культуры РФ от 11 июля 2014 г. № 1215 «Об утверждении порядка классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи, осуществляемой аккредитованными организациями»), то в настоящее время предусмотрено шесть категорий классификации средств размещения: без звезд, и от одной звезды до пяти звезд.

При этом средства размещения подразделяются на:

- гостиницы с количеством номеров более 50,
- гостиницы с количеством номеров 50 и менее,
- курортные гостиницы,
- средства размещения на территории исторического поселения,
- средства размещения, расположенные в зданиях, являющихся объектами культурного наследия,
- апартотели,
- дома отдыха, пансионаты и другие средства размещения.

Указанный Порядок классификации отражает действующее законодательное регулирование, которое устанавливает классификацию лишь для туристских средств размещения. Однако предлагаемый законопроект расширяет сферу применения на все средства размещения, в том числе, нетуристской направленности (монастыри, общежития, мотели для дальнобойщиков). И именно в этой сфере введение классификации может привести к слабо прогнозируемым нежелательным последствиям. В том числе, регулирование может пагубно сказаться на таких средствах размещения, как придорожные гостиницы для водителей (мотели), общежития, заводские гостиницы, санатории-профилактории, дома престарелых, интернаты и пансионы. До принятия федеральным органом исполнительной власти порядка, предусматривающего классификацию означенных средств размещения, сделать выводы о последствиях не представляется возможным. Кроме того, до настоящего времени неясно отношение законодателя к хостелам, расположенным в жилых помещениях. 

4. Последствия принятия законопроекта для потребителей гостиничных услуг

В целом последствия принятия законопроекта для потребителей гостиничных услуг будут положительные, поскольку унификация требований к классификации средств размещения призвана гарантировать потребителю соответствующий класс обслуживания и набор услуг. Представляется, что унификация требований к классификации приведет к росту спроса на удаленное бронирование номеров (онлайн). Однако введение требований обязательной классификации гостиниц, прежде всего, в отношении средств проживания нетуристской направленности (общежития, мотели), а также средств с малым номерным фондом (мини-гостиницы), приведет к необоснованному росту цен на указанные виды услуг по размещению. При этом потребитель подобных услуг не заинтересован в классификации средств размещения, его единственный интерес — получение койко-места по минимальной цене. 

5. Как принятие законопроекта отразится на рынке внутреннего туризма, качестве гостиничных услуг, предпринимательской деятельности гостиниц? 

Принятие законопроекта повысит привлекательность внутреннего туризма. Качество гостиничных услуг будет стандартизировано, при этом можно ожидать стремление владельцев ряда средств размещения предпринимать усилия для набора дополнительных баллов с целью повышения классификационного уровня. Предпринимательская деятельность гостиниц, оказывающих услуги, связанные с туристской деятельностью, существенно не изменится, однако, ожидается усиление конкуренции, повышение добросовестности участников рынка.

Вместе с тем, требование об обязательной классификации для средств размещения, имеющих класс «без звезд», вызывает недоумение. Владелец средства размещения подобного рода, вероятно, понесет излишние затраты на классификацию, при этом, такие затраты будут переложены на самого нуждающегося и незаинтересованного в туристской составляющей потребителя — трудового мигранта, водителя-дальнобойщика, командировочного. При таких обстоятельствах не исключен рост теневого сектора оказания гостиничных услуг, не связанных с туристской деятельностью, в том числе, под видом сдачи меблированных комнат внаем, туристических баз и т. п. По мнению экспертного совета, Президент Российской Федерации, давая поручение об обязательной классификации средств размещения, имел в виду классификацию средств размещения туристской направленности с присвоением звезд, а не классификацию средств размещения нетуристской направленности с присвоением класса «без звезд». 

6. Является ли перечень объектов, на которые не распространяется требование об обязательной классификации, достаточным, или требующим дополнения? 

В соответствии с представленным законопроектом, в новой редакции статьи 5 ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» закрепляется, что требования настоящей статьи не распространяются на молодежные туристские лагеря и туристические базы, кемпинги, детские лагеря, ведомственные общежития, сдачу внаем для временного проживания меблированных комнат, а также на деятельность по предоставлению мест для временного проживания в железнодорожных спальных вагонах и прочих транспортных средствах.

Данный перечень не является достаточным и требует дополнения следующими средствами размещения:

- временное размещение в медицинских организациях (за исключением санаторно-курортных),
- временное размещение в религиозных организациях,
- временное размещение учащихся и абитуриентов в образовательных организациях,
- общежития (все, не только ведомственные).

С другой стороны, полное исключение из сферы регулирования сдачи внаем меблированных комнат позволяет обходить предъявленное требование об обязательной сертификации посредством заключения договора краткосрочного найма одновременно с заключением договора на оказание услуг консьерж-сервиса (или без него). При подобном подходе недобросовестные участники рынка могут сменить вывеску «Гостиница ****» на «Апартаменты ****», что, безусловно, будет вводить потребителей в заблуждение.

7. Имеются ли противоречия в законопроекте? Не противоречит ли законопроект иным нормативно-правовым актам? 

Вызывает недоумение безоговорочное отнесение средств размещения и услуг по предоставлению средств размещения к туристской деятельности. Федеральный закон от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» понимает под туристской деятельностью  туроператорскую и турагентскую деятельность, а также иную деятельность по организации путешествий. Предлагаемым законопроектом гостиничные услуги определяются как комплекс услуг по размещению и обеспечению временного проживания в гостинице или ином средстве размещения.

Очевидно, что гостиничные услуги не исчерпываются туристской деятельностью. К средствам размещения относятся не только гостиницы и отели, находящиеся в туристических местах. Под определение «средств размещения» попадают монастыри, гостиницы для командировочных, в том числе, заводские, придорожные мотели для дальнобойщиков, общежития (кроме «ведомственных», выделение которых в самостоятельную группу никак не обосновано), диспансеры и профилактории, а по смыслу — и больницы-стационары, и приемники для размещения лиц без определенного места жительства, и школы-интернаты, и дома престарелых.

Кроме того, вносимые изменения мало связаны с остальным содержанием закона о туристской деятельности.

В связи с вышеизложенным усматривается терминологическое противоречие, которое можно исправить либо выделением предлагаемых изменений в отдельный законодательный акт (с исключением соответствующих положений в отношении гостиниц из ст. 5 ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»), либо посредством дополнения понятия туристской деятельности признаком оказания услуг по размещению граждан для временного проживания, либо изменением наименования закона на «Об основах туристской деятельности и оказания гостиничных услуг в Российской Федерации».

За исключением вышеизложенного, противоречий проекта закона международным договорам и Конституции Российской Федерации не выявлено. 

8. Качество проработки законопроекта: пробелы, недоработки, противоречия, коррупционные факторы. 

Одобряя в целом концепцию предлагаемого правового регулирования, экспертный совет обращает внимание на то, что техника исполнения законопроекта предполагает излишнюю бланкетность: правовые нормы в законе лишены конкретного регулирования, требования к классификации устанавливает федеральный орган исполнительной власти. Учитывая, что понятие средств размещения в законе не конкретизировано, экспертный совет не исключает, что на стадии разработки соответствующих требований федеральным органом исполнительной власти возможны совершенно различные трактовки и подходы к классификации средств размещения, в том числе, существенно ограничивающие и ущемляющие права и законные интересы владельцев отдельных категорий средств размещения.

В связи с вышеизложенным и учитывая сокращенные сроки, установленные для внедрения нового правового регулирования, экспертный совет считает необходимым заслушать на заседании Общественной палаты Российской Федерации представителя субъекта законодательной инициативы по вопросу предполагаемой классификации средств размещения.

В соответствии с законопроектом, требования к классификации определяет федеральный орган исполнительной власти, при этом аккредитацию организаций,  осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, осуществляет орган исполнительной власти субъекта Федерации. Однако такая организация вправе осуществлять классификацию объектов на всей территории Российской Федерации, лишь уведомляя орган государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого планируется осуществлять такую классификацию.

Представляется, что предложенная схема несет существенный коррупционный фактор, который может сделать закон бесполезным, учитывая специфику правоприменения в различных субъектах Российской Федерации. Так, любая гостиница, желающая получить более высокий класс обслуживания, будет искать «сговорчивую» аккредитованную организацию по всей России, и, без сомнения, найдет таковую. Данное положение не будет способствовать развитию конкуренции и, фактически, стимулирует недобросовестность определенных игроков. При этом орган исполнительной власти субъекта Федерации, очевидно, будет относиться безразлично к тому, насколько достоверные квалификационные сертификаты организация выдает за пределами соответствующего субъекта. Предлагается передать полномочия по аккредитации организаций, осуществляющих классификацию гостиниц и иных средств размещения, федеральному органу исполнительной власти.

Кроме того, предлагается закрепить в тексте закона устоявшуюся классификацию «пять звезд», «четыре звезды», «три звезды», «две звезды», «одна звезда», «без звезд».

Учитывая, что классификационный разряд «без звезд» существует в настоящее время, при этом классификация подобного объекта, как таковая, не повлияет на оказание услуг  по размещению предлагается освободить гостиницы и средства размещения класса «без звезд» от обязательной классификации, сохранив для средств размещения, не имеющих утвержденного класса, использовать обозначения, сходные до степени смешения с классификацией средств размещения с наличием звезд. Данное положение освободит предпринимателей, эксплуатирующих средства размещения класса «без звезд», от абсурдного требования раз в три года оплачивать аккредитованной организации подтверждение отсутствия звезд.

Предлагается вместо подробного перечисления средств размещений, не подпадающих под правовое регулирование закона, закрепить список средств размещения, регулируемых законом: гостиницы, отели, пансионаты, дома отдыха, мотели, хостелы, а также иные средства размещения для временного проживания, предоставляемые в процессе туристской деятельности. Данное положение позволит исключить из сферы регулирования закона средства размещения, предназначенные для иных целей (монастыри, дома причта, общежития, медучреждения, интернаты, ночлежки).

Также, необходимо закрепить в законе процедуру обжалования решения о присвоении квалификационной категории. Если в действующем регулировании при добровольной сертификации соответствующие полномочия принадлежат апелляционной комиссии, то в новом правовом регулировании необходимо закрепить как процедуру административного, так и возможность судебного обжалования решения организации, аккредитованной для присвоения квалификации.

Наконец, экспертный совет обращает внимание на необходимость включения в закон обязанности аккредитованной организации по заявлению владельца средства размещения (лица, оказывающего гостиничные услуги), осуществить квалификацию средства размещения. Включение в закон подобной обязанности, корреспондирующей требованию об обязательной квалификации средств размещения, позволит защитить участников рынка от необоснованных и немотивированных отказов и уклонения от квалификации. 

 

Эксперт АПМО, адвокат                                                                              Зак А.Ю.

 

Председатель Экспертного совета АПМО                                           Рыбаков С.А.





Комментарии (0)


Чтобы иметь возможность оставлять комментарии от своего имени, пожалуйста, выполните ВХОД или, если вы не зарегистрированы, - зарегистрируйтесь
Имя пользователя

Пароль


Запомнить меня

Забыли пароль?
Наверх